VwSen-510046/12/Lg/Bk

Linz, 15.03.2001

VwSen-510046/12/Lg/Bk Linz, am 15. März 2001

DVR.0690392

Der unabhängige Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich hat durch seine 6. Kammer (Vorsitzende: Dr. Klempt, Berichter: Dr. Langeder, Beisitzer: Dr. Fragner) nach den am 16. Februar 2000 und am 13. Dezember 2000 durchgeführten öffentlichen mündlichen Verhandlungen über die Berufung des Herrn Igegen den Bescheid des Landeshauptmannes von OÖ vom 12. Oktober 1999, Zl. VerkR-270.172/3-1999-G/O, betreffend Abweisung des Ansuchens um Erteilung einer Bewilligung für die Errichtung einer Fahrschule in L, zu Recht erkannt:

Zu I.: § 66 Abs.4 AVG iVm § 109 Abs.1 KFG 1967.

Zu II.: § 78 AVG iVm TP. 337 der Bundes-Verwaltungsabgabenverordnung 1983

1. Dem gegenständlichen Verfahren liegt der Antrag des Berufungswerbers (Bw) auf Erteilung einer Fahrschulbewilligung gemäß § 109 KFG für die Gruppen A, B, C, E, F zugrunde.

2. Das Ansuchen des Bw wurde mit dem hier angefochtenen Bescheid abgewiesen. Der Bescheid stützt sich ausschließlich auf das Fehlen der gemäß § 109 Abs.1 lit.h KFG erforderlichen Praxiszeit als Fahrschullehrer.

3. In der Berufung wird zusammenfassend das Vorliegen der Voraussetzungen des §  109 Abs.1 KFG 1967 wie folgt dargelegt:

"Herr I ist 39 Jahre alt, Österreicher, unbescholten, absolvierte die höhere technische Bundeslehranstalt für Elektrotechnik in W bestand am bzw. am die Lehrbefähigungsprüfung für Fahrschullehrer und ist seit als Fahrschullehrer tätig. Er arbeitete von bis als Fahrschullehrer bei der Fahrschule "S" und wurde von diesem Unternehmen im Zeitraum vom 1.1.1995 bis 20.3.1995 als geringfügig beschäftigter Mitarbeiter angestellt. Von 6.4.1995 bis 23.4.1998 war Herr I bei der Fahrschule "N" als Fahrschullehrer tätig, und wechselte anschließend zur Fahrschule "M" über, für die er von 18.5.1998 bis 31.5.1999 tätig war. Derzeit bildet Herr I Fahrschüler der Fahrschule "G" aus.

Herr I besitzt noch keine Fahrschulbewilligung. Er verfügt über Führerscheine der Klassen, A, B, C, E, F länger als drei Jahre, bildete innerhalb der letzten sieben Jahre Fahrschüler in diesen Führerscheinklassen aus, und wurde nie wegen schwerer Verstöße gegen kraftfahrrechtliche oder straßenverkehrsrechtliche Vorschriften bestraft".

Zur Leistungsfähigkeit (§ 109 Abs.1 lit.c KFG 1967) wird ausgeführt: "Herr I verfügt bereits jetzt über eine Autovermietungsgesellschaft, sodass sowohl gewährleistet ist, dass diese Fahrzeuge, die derzeit an eine andere Fahrschule vermietet werden, für den Fahrschulbetrieb herangezogen werden können, als auch dass die finanzielle Basis zur Errichtung und den Betrieb einer Fahrschule gegeben sind. Büro- und Ausbildungsräumlichkeiten, in der die theoretische Ausbildung durchgeführt werden kann, werden ebenso unmittelbar nach Erteilung der Fahrschulbewilligung angemietet. Herr I verfügt über die geforderten Unterlagen zur Durchführung des theoretischen Unterrichtes, sowie - sobald dies notwendig ist - über Fahrlehrer und Büropersonal, die ihn bei kraftfahrrechtlichen, organisatorischen und wirtschaftlichen Belangen der Fahrschule unterstützen können."

Zur im Hinblick auf den angefochtenen Bescheid problematischen lit.h des § 109 KFG wird bemerkt, dass zur Erfüllung der dort angeführten Zeiten eine Tätigkeit als nebenberuflicher Fahrschullehrer ausreicht, wenn diese Tätigkeit im Durchschnitt wenigstens einer Halbtagsbeschäftigung gleichkommt (unter Hinweis auf einen Erlass, BMV 10.4.1978, Zl. 65.850/7-IV./3-78). § 109 Abs.1 lit.h KFG könne nur im Sinne einer Zusammenrechnung der gesamten Praxisstunden innerhalb der letzten zehn Jahre interpretiert werden, oder dahingehend, dass die fünf "praxisstärksten" Jahre innerhalb des Zehnjahreszeitraumes herangezogen werden. Aufgrund der persönlichen Stundenaufzeichnungen habe der Bw von September 1992 bis Oktober 1999 über 5.000 Stunden Praxiserfahrung als Fahrschullehrer gesammelt und damit das gesetzlich geforderte Ausmaß erfüllt. Nach der zweitgenannten Interpretation sei das umfangmäßige Erfordernis der Praxiserfahrung bei Addition der Tätigkeiten in den Jahren 1999, 1998, 1995, 1994 und 1993 ebenfalls erfüllt.

4. In der öffentlichen mündlichen Verhandlung am 16.2.2000 gab der Bw bekannt, dass die der Berufung beigelegte Stundenliste auf persönliche Aufzeichnungen beruht, die er im Hinblick auf den hier erforderlichen Nachweis laufend geführt habe. Nach dieser Stundenliste erbrachte der Bw folgende Zeiten als Fahrschullehrer: 1992: 355 Stunden; 1993: 940 Stunden; 1994: 912 Stunden; 1995: 468 Stunden; 1996: 248 Stunden; 1997: 339 Stunden; 1998: 683 Stunden; 1999: 1208 Stunden (bis einschließlich Oktober). Seit November 1999 sei er im Ausmaß von 30 Stunden pro Woche, seit 1. Jänner 2000 im Ausmaß von 35 Stunden pro Woche als Fahrschullehrer beschäftigt.

Der Vertreter des Landeshauptmannes als belangter Behörde trug als Rechtsstandpunkt (idF.: "Standpunkt des LH" o.ä.) vor, es sei von folgendem Berechnungsmodus auszugehen: Innerhalb der letzten 10 Jahre sei eine Mindestanzahl von 4.620 Unterrichtsstunden zu verlangen, sich ergebend aus einer Multiplikation von 5 Jahren mal 44 Wochen mal 21 Stunden. Dabei sei nicht ausschließlich theoretischer Unterricht zu verlangen; vielmehr genüge eine Mischverwendung. Der Vertreter der belangten Behörde berief sich dabei auf die in Grundtner, KFG, 5. Auflage, 1998, Anm. 6 zu § 109 offenbar billigend zitierte Rechtsauffassung eines ministeriellen Erlasses (BMV 10.4.1978, 65.850/7-IV/3-78, wonach die in lit.h geforderten Zeiten nur dann als erfüllt anzusehen sind, wenn diese Tätigkeit im Durchschnitt wenigstens einer Halbtagsbeschäftigung gleichkommt). Ferner ging der Vertreter der belangten Behörde davon aus, dass der im Gesetz angesprochene Fünfjahreszeitraum als Bemessungsgrundlage anzusehen ist, nicht als äußere zeitliche Grenze verwertbarer Praxisstunden.

Der Vertreter des Bw vertrat dieselbe Rechtsauffassung.

5. Der Bw legte im Zuge des Verfahrens dem unabhängigen Verwaltungssenat vor:

Bereits im erstbehördlichen Verfahren hatte der Bw vorgelegt:

- Einen Staatsbürgerschaftsnachweis.

6. In einer ergänzenden Stellungnahme vom 14.3.2000 setzte sich der Bw mit der Rechtsprechung des VwGH zu § 109 Abs.1 lit.h KFG auseinander. Das die Ablehnung der Erteilung einer Fahrschulberechtigung bestätigende Erkenntnis vom 17.5.1988, Zl. 87/07/0258, wonach eine im Anschluss an eine (wie einzufügen ist: im Vollzeitausmaß erbrachte) Praxiszeit von zwei Jahren und viereinhalb Monaten geleistete Praxiszeit von knapp 22 Monaten im Ausmaß von weit weniger als eine Halbtagsbeschäftigung, nämlich im Ausmaß von drei Wochenstunden, für das damalige Erfordernis einer Praxiszeit von drei Jahren nicht ausreichend sei, deutete der Bw dahingehend, dass lediglich Zeiten unberücksichtigt bleiben dürften, die weit unter der Halbtagsbeschäftigungsschwelle (im judizierten Fall: zwölf Stunden pro Monat) liegen. Diese Interpretation des Erkenntnisses des VwGH sieht der Vertreter des Bw im im zitierten Erkenntnis ebenfalls zu findenden Satz bestätigt, wonach es der VwGH "dahingestellt" lässt, "ob mit einer Halbtagsbeschäftigung das Auslangen gefunden werden" könnte.

Daran anschließend wirft der Bw die Frage auf, ob das in Rede stehende Erkenntnis auch noch für die Fassung des § 109 Abs.1 lit.h KFG in der Folge der 12. Novelle (BGBl. 1988 Nr. 375), mit der das Praxiszeiterfordernis von drei Jahren auf fünf Jahre hinaufgesetzt wurde, in derselben Weise wie früher von Bedeutung sein kann, da ab einem gewissen Grad des Erfahrungserwerbs nicht mehr viel neue zusätzliche Erfahrung erworben werden könne, da sich auch hier, wie in jedem anderen Wissensgebiet, der "Wissensbereich" irgendwann "erschöpfe". Aus diesem Grund könne nach der Novelle kein so strenger Maßstab mehr wie früher angelegt werden und könne insbesondere nicht davon ausgegangen werden, dass nur Praxiszeiten im Ausmaß von zumindest einer Halbtagsbeschäftigung zur Erlangung ausreichender Erfahrung führen. Es dürften daher Zeiten nicht verloren gehen, in denen ein Aspirant mehr als zwölf Monatsstunden Praxis gesammelt hat.

Die Auffassung, dass nur Zeiten im mindestens halben Beschäftigungsausmaß zählen, würde es den etablierten Fahrschulen in die Hand geben, künftige Konkurrenz dadurch zu verhindern, dass sie Fahrlehrern in der Regel geringfügiger als im Halbzeitausmaß beschäftigen. Gerade diese Gefahr sei Grund für die im Erlass geforderte Durchschnittsbetrachtung gewesen, welche nur Sinn vor dem Hintergrund häufiger Unterschreitungen einer Halbtagsbeschäftigung mache.

Überdies wird zu bedenken gegeben, dass § 109 Abs.1 lit.h KFG und seine Auslegung an verfassungsrechtlichen Maßstäben zu messen sind. Erinnert wird an das Grundrecht der Erwerbsfreiheit (Art. 6 StGG) und an den Gleichheitssatz (Art. 7 BVG) sowie an die einschlägige Judikatur des VfGH zu diesen Grundrechten (etwa VfSlg 10.179/1984 und VfSlg 10.932/1986). Nach der ständigen Judikatur des VfGH seien gesetzliche Beschränkungen der Erwerbsfreiheit nur zulässig, wenn sie durch ein öffentliches Interesse geboten, zur Zielerreichung geeignet und adäquat und auch sonst sachlich zu rechtfertigen sind (zB VfSlg 13.725/1994, 14.038/1995). Subjektive Zugangsbeschränkungen, vor allem der Nachweis von Erfahrungen oder Befähigungen, dürften daher keine überlangen und nicht mehr zu rechtfertigenden Ausbildungszeiten vorsehen (VfSlg 13.011/1992). Weiters seien gleichwertige Ausbildungsalternativen anzuerkennen, wenn die Erbringung der fachlichen Leistung gewährleistet ist (VfSlg 13.049/1992, 14.611/1996). Es seien daher auch geringere Praxiszeiten zu berücksichtigen. In ZVR 1998/108 (zu § 49 Abs.5 KFG und § 25c Abs.3 KDV 1967) habe der VfGH ausgesprochen, dass ein überschießendes, auch in Anbetracht des öffentlichen Interesses nicht zu rechtfertigendes, weil diesem Zweck nicht angemessenes Erfordernis vorliegt, wenn eine Berufsantrittsvoraussetzung über die gebotenen Sicherheitsanforderungen bei weitem hinausgeht und einem anderen Zweck, nämlich der Gewährung eines nicht zu rechtfertigenden Konkurrenzschutzes für bestehende Anbieter dient.

Beantragt wird

• die Einholung eines Sachverständigengutachtens aus dem Gebiete des Kraftfahrwesens und
• die Einholung eines Sachverständigengutachtens aus dem Gebiete der Berufskunde und Berufspädagogik sowie
• die Einholung eines Sachverständigengutachtens aus dem Gebiet der Berufskunde bzw ein entsprechendes sozialempirisches Gutachten zum Beweis dafür, dass die derzeitige Praxis der Fahrschulen besteht, Fahrschullehrer in einer gängigen Beschäftigung knapp unter einem Halbtagsposten anzustellen.

7. Am 18.7.2000 bzw am 25.7.2000 gaben der Bw bzw die Kanzlei seines Vertreters bekannt, der Bw würde bis November 2000 eine fünfjährige Halbtagsbeschäftigung vorweisen können. Es wurde ersucht, mit der Entscheidung bis dahin zuzuwarten. In diesem Sinne lautete auch das Fax der Kanzlei des Vertreters des Bw vom 13.9.2000.

8. In einem ergänzenden Vorbringen vom 27.11.2000 legte der Bw folgende Stundentabellen vor:

Das Vorbringen geht davon aus, dass eine Monatsarbeitszeit von 86,6 Stunden (20 Stunden mal 4,33 [arbeits- und sozialrechtlicher Umrechnungsfaktor]) einer Halbtagsbeschäftigung entspricht. Bei einer betrieblichen Anwesenheitszeit von 43 Wochen (= 52 Wochen minus Urlaub [fünf Wochen] minus bezahlte Feiertage [zwei Wochen] minus durchschnittliche Verhinderungszeiten [zwei Wochen]) eine Jahresarbeitszeit von 860 Stunden. Hochgerechnet auf fünf Jahre ergibt dies eine Anzahl von 4.300 Stunden.

Der Bw erfülle in 39 Monaten das Erfordernis einer Halbtagsbeschäftigung nach dem geschilderten Berechnungsmodus. Dazu seien 24 "Praxismonate" (= 50 Monate mit zwischen 86,6 und 10 Stunden Praxis - umgerechnet auf Einheiten zu 86,6 Stunden) zu rechnen. Somit weise der Bw 63 (= 39 plus 24) "Praxismonate" auf, in denen die erforderliche Halbtagsbeschäftigung gegeben gewesen sei.

In rechtlicher Hinsicht wird nochmals auf den oben zitierten Erlass hingewiesen und behauptet, dass die Anordnung der Durchschnittsbetrachtung sinnentleert wäre, wollte man nur Monate mit einem über der Halbtagsbeschäftigung liegenden Stundenausmaß gelten lassen. Vielmehr müssen bei einer Durchschnittsbetrachtung auf das Halbtagsausmaß fehlende Stunden durch Überhänge in anderen Monaten kompensiert werden. Diese Auffassung werde auch dadurch bestätigt, dass das Gesetz lediglich von einer Glaubhaftmachung der Erfahrung spricht. Maßstab könnten letztlich nur die insgesamt geleisteten Praxisstunden sein.

Mit Schreiben vom 8.2.2001 legte der Bw dar, dass er auch in den Monaten Dezember 2000 und Jänner 2001 in einem das Halbtagsbeschäftigungsausmaß überschreitenden Ausmaß beschäftigt gewesen sei.

9. Der unabhängige Verwaltungssenat hat darüber erwogen:

Gemäß § 109 Abs.1 KFG 1967 darf eine Fahrschulbewilligung nur Personen erteilt werden, die

a) österreichische Staatsbürger sind und das 27. Lebensjahr vollendet haben,

b) vertrauenswürdig sind,

c) die Leistungsfähigkeit der Fahrschule gewährleisten können,

d) auch im Hinblick auf die Lage ihres Hauptwohnsitzes die unmittelbare persönliche Leitung der Fahrschule erwarten lassen, sofern nicht ein Leiter iSd § 113 Abs.2 lit.b und c bestellt wird,

e) das Diplom der Fakultät für Maschinenbau oder Elektrotechnik einer österreichischen technischen Universität besitzen oder die Reifeprüfungen an einer österreichischen höheren technischen Lehranstalt maschinen- oder elektrotechnischer Richtung erfolgreich bestanden haben,

f) eine Fahrschullehrerberechtigung (§ 116) für die in Betracht kommenden Klassen oder Unterklassen von Kraftfahrzeugen besitzen,

g) seit mindestens drei Jahren eine Lenkberechtigung für die Klassen oder Unterklassen von Kraftfahrzeugen besitzen, für die Lenker ausgebildet werden sollen, und glaubhaft machen, dass sie innerhalb der letzten fünf Jahre mindestens drei Jahre lang solche Fahrzeuge tatsächlich gelenkt haben und nicht wegen schwerer Verstöße gegen kraftfahrrechtliche oder straßenpolizeiliche Vorschriften bestraft worden sind,

h) glaubhaft machen, dass sie innerhalb der letzten zehn Jahre mindestens fünf Jahre, für Besitzer eines in der lit.e angeführten Diplome drei Jahre lang als Fahrschullehrer die für das Ausbilden von Lenkern erforderlichen Erfahrungen auf dem Gebiete des Kraftfahrwesens erworben haben, und die

i) noch keine Fahrschulbewilligung besitzen.

9.1. Zum Praxiszeiterfordernis des § 109 Abs.1 lit.h KFG:

Dieses wird unterschiedlich interpretiert:

9.1.1. Die Auslegung durch die Praxis:

Nach dem mehrfach zitierten Ministerialerlass muss die Praxis im Durchschnitt wenigstens einer Halbtagsbeschäftigung gleichkommen. Eine Durchschnittsrechnung setzt logisch zwingend voraus, dass Zeiten berücksichtigt werden, in denen das Halbtagsausmaß nicht erreicht wird. Offen bleibt freilich, in welchem Zeitraum die Durchschnittsrechnung vorzunehmen ist. Sähe man den gesamten Zehnjahreszeitraum als Durchrechnungszeitraum an, würde sich die Interpretation mit jener der Erstbehörde in der öffentlichen mündlichen Verhandlung (vgl oben 4. - Standpunkt des LH) decken. Diese Auslegung des Erlasses ist nicht nur vertretbar sondern sogar sehr naheliegend: Indem der Erlass keine Halbtagsbeschäftigung verlangt sondern nur voraussetzt, dass die Tätigkeit einer (noch dazu durchschnittlichen) Halbtagsbeschäftigung "gleichkommt" (!) akzeptiert der Erlass Unterbrechungen der Praxiszeit (ein Ergebnis, wozu wohl auch die verfassungsrechtliche Überlegung zwingt, dass die Annahme eines unbegrenzten bei jedweder Unterbrechung eintretenden "Praxiszeitverlustes" unsachlich wäre). Es wäre daher unzutreffend, dem Erlass zu unterstellen, er setze eine ununterbrochene Praxis voraus. Auf der Grundlage der anzunehmenden Akzeptanz von Unterbrechungen könnte zwar die Deutung des Erlasses in Erwägung gezogen werden, dass das durchschnittliche Halbtagsbeschäftigungsausmaß in bestimmten (zu addierenden) Durchrechnungszeiträumen - zweifelhaft, ob in Wochen, Monaten oder Jahren bestehend; fraglich ferner, ob die Berechnung jeweils von Tag zu Tag oder nach dem Kalender zu erfolgen hätte - gegeben sein muss, mit der Konsequenz, dass die übrigen Praxiszeiten nicht zu Buche schlagen. Schon die Vermeidung der mit dieser Interpretation zwangsläufig verbundenen, ebenso gravierenden wie unnötigen Rechtsunsicherheit bestätigt die Vernünftigkeit der Erlassauslegung des LH. Von diesem Standpunkt aus ist der Fünfjahreszeitraum keine Determinante der zeitlichen Lage der Praxisstunden innerhalb des Zehnjahreszeitraumes, sondern lediglich ein Richtmaß für die Menge der insgesamt erforderlichen Praxisstunden.

9.1.2. Die Auslegung durch den Verwaltungsgerichtshof:

Im Erkenntnis vom 17.5.1988, Zl. 87/11/0258 trat der VwGH dem Argument, der Antragsteller (welcher zwei Jahre und vier Monate vollzeitbeschäftigt war und im Anschluss daran ein Jahr und zehn Monate drei Stunden pro Woche als Fahrschullehrer tätig war) habe die im Erlass festgelegten Voraussetzungen erfüllt, dass seine gesamte Tätigkeit als Fahrlehrer weit mehr als einer Halbtagsbeschäftigung für die Dauer von drei Jahren entspreche, mit der Feststellung entgegen, dass für eine derartige "Umrechnung" jegliche Rechtsgrundlage fehle. Maßgebend seien "die tatsächlich zurückgelegten Verwendungszeiten, nicht solche fiktiver Natur". Der Gesetzgeber erachte den Erwerb der erforderlichen Erfahrungen nur dann als gegeben, wenn "mindestens drei Jahre lang" eine entsprechende Tätigkeit als Fahrschullehrer entfaltet wurde. Ob "mit einer Halbtagsbeschäftigung das Auslangen gefunden werden könnte", lässt der VwGH ausdrücklich dahingestellt, weil der Bf in der Zeit nach seiner Vollzeitbeschäftigung die Fahrschullehrertätigkeit im Ausmaß von weit weniger als einer Halbtagsbeschäftigung ausgeübt habe.

Der VwGH hat seine im zitierten Erkenntnis geäußerte Auffassung neuerlich bestärkt durch das Erkenntnis vom 10.11.1998, Zl. 97/11/0098. Nach den Feststellungen der belangten Behörde hatte der Beschwerdeführer 3.748 Praxisstunden nachgewiesen. Die für eine Halbtagsbeschäftigung erforderlichen 4.120 Stunden habe der Bw nicht einmal im gesamten Nachweiszeitraum von mehr als neun Jahren erreicht. In der Regel (die belangte Behörde bezieht sich auf Kalenderjahre) sei das Stundenausmaß unter einem Viertel der Normaljahresbeschäftigung gelegen. Auch hier lässt es der VwGH (unter Hinweis auf das oben zitierte Erkenntnis) dahinstehen, ob "mit einer mindestens fünfjährigen Halbtagsbeschäftigung als Fahrschullehrer das Auslangen gefunden werden könnte", habe doch der Beschwerdeführer zu keiner Zeit innerhalb des Nachweiszeitraumes eine effektive Verwendungszeit im Ausmaß von zumindest einer Halbtagsbeschäftigung aufzuweisen.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der VwGH der Reduktion der Menge der Praxiszeit fast auf die Hälfte des Vollzeitbeschäftigungsausmaßes nicht entgegentritt. Insofern bewegt sich die unter 9.1.1. geschilderte Auffassung der Praxis im vom VwGH nicht abgelehnten Auslegungsbereich. Hingegen stellt der VwGH - in den letzten Konsequenzen nicht leicht ausdeutbare - Anforderungen an die Lage der Praxisstunden innerhalb des Zehnjahreszeitraums mit der Folge, dass Praxiszeiten, die die, "Lageerfordernisse" nicht erfüllen, "verlorengehen". Das "Umrechnungsverbot" dürfte iS einer Ablehnung der Zulässigkeit einer Durchschnittsrechnung zu deuten sein, wohl mit der weiteren Konsequenz der Erforderlichkeit der das Halbtagsbeschäftigungsausmaß überschreitenden Tätigkeit während des gesamten Berechnungszeitraums, ohne dass die Zulässigkeit der Unterbrechung des Berechnungszeitraums mit voller Deutlichkeit verneint wird.

9.1.3. Ergebnis:

Die Interpretation des § 109 Abs.1 lit.h KFG ist zweckmäßigerweise nach zwei Blickwinkeln zu gliedern: Dem Aspekt der zeitlichen Lage der Praxisstunden (1.) und dem Aspekt des Umfangs der Praxisstunden (2.). Anschließend sind die Schlussfolgerungen aus diesen Überlegungen zu ziehen (3.).

(1.) Zur Frage der zeitlichen Lage der Praxisstunden:

Die Grundfrage dieses Aspekts lautet dahingehend, ob das Gesetz eine bestimmte zeitliche Lage der Praxisstunden - bei sonstigem Anrechenbarkeitsverlust - innerhalb des Zehnjahreszeitraumes verlangt. Bejahendenfalls wären verschiedene Systematisierungsgesichtspunkte denkbar:

- Im Sinne eines "Konzentrationsprinzips" könnte verlangt werden, dass nur Praxisstunden zählen, die innerhalb eines bestimmten Zeitraumes (etwa von fünf Jahren) liegen. Eine Unterschreitung der äußeren Grenzen des Konzentrationszeitraumes (beispielsweise durch erhöhte Wochenarbeitszeit) wäre nicht ausgeschlossen. Demnach könnte (je nach der, hier noch nicht erörterten, erforderlichen Gesamtstundenmenge) der Praxiszeitraum beispielsweise auf zwei Jahre "schrumpfen". Dies vorausgesetzt, könnten zusätzlich Spekulationen darüber angestellt werden, ob diese zwei Jahre ihrerseits eine bestimmte Lage innerhalb des Zehnjahreszeitraumes aufweisen müssen.

- Ebenso denkbar wäre auch das Gegenteil, ein "Dekonzentrationsprinzip", wonach die erwähnte "Schrumpfung" der Praxiszeit abgelehnt und verlangt würde, dass die Praxisstunden (iSe "Streuungsgebots") über einen bestimmten Zeitraum (etwa von fünf Jahren) hinaus geleistet werden müssen.

- Denkbar wäre natürlich auch die Auffassung, dass ein bestimmter Zeitraum (etwa von fünf Jahren) weder unter- noch überschritten werden darf, dass also nur Praxisstunden anrechenbar sind, die innerhalb dieses Zeitraums liegen.

- Im Sinne eines "Gleichförmigkeitsprinzips" könnte verlangt werden, dass die Praxisstunden laufend in einem Mindestmaß geleistet werden müssen (gleichbedeutend mit einem Verlust von Praxiszeit mit geringerem Beschäftigungsausmaß; die Minderbeschäftigung könnte als Unterbrechung mit unterschiedlichen denkbaren Konsequenzen gewertet werden).

- Im Sinne eines "Kontinuitätsprinzips" wären Unterbrechungen verpönt. Auch unter diesem Blickwinkel wäre nach Dauer von Unterbrechungen bzw jeweils damit verknüpften Folgen unterschiedliche Subvarianten denkbar.

Dieser - keinen Anspruch auf Vollständigkeit und logische Homogenität erhebende - Überblick macht den Variantenreichtum denkbarer Begründungsansätze für den Verlust der Anrechenbarkeit von Praxisstunden deutlich. Entscheidend jedoch und zu prüfen ist, ob das Gesetz solche Anrechenbarkeitsverluste normiert und wenn ja, in welcher konkreten Form.

Aus dem Gesetzeswortlaut ist ein solcher Verlust schwerlich begründbar. Die Wendung "mindestens fünf Jahre lang" lässt zwanglos die Deutung zu, dass es sich dabei um eine sich nicht auf eine bestimmte zeitliche Lage kaprizierende Angabe eines Richtmaßes für die erforderliche Gesamtmenge von Praxisstunden handelt. Dagegen lässt sich nicht das Wort "lang" ins Treffen führen, da jede beliebige zeitliche Mengenangabe mit dem Begriff der Länge in Verbindung gebracht werden kann. Dies insbesondere in dem Sinn, dass daraus kein Konzentrationsgebot ablesbar ist (vereinfacht ausgedrückt: jemand, der an drei Tagen je eine Stunde "lang" liest, liest ebenso "lang" wie jemand, der an einem Tag drei Stunden "lang" liest). Wollte man dennoch einen einengenden Sinn in diese Wendung hineindeuten, so wäre dies allenfalls im Sinne des "Dekonzentrationsprinzips" denkbar, und zwar näherhin in dem Sinn, dass jedenfalls eine fünfjährige "Wartezeit" zu erfüllen ist.

Auch aus den Gesetzesmaterialien sind Anforderungen, wie sie in Rede stehen, nicht ablesbar (in den EB [zitiert bei Grundtner, ebd] ist lediglich festgehalten, dass "statt bisher drei ... nunmehr fünf Praxisjahre vorgeschrieben" werden).

Auch aus dem Sinn des Gesetzes ergeben sich keine Regeln über die Lage der Praxisstunden: Vorauszuschicken ist in diesem Zusammenhang, dass solche Regeln Grundrechtseinschränkungen darstellen, welche vor dem Hintergrund der Erwerbsfreiheit nur zulässig sind, wenn sie durch ein öffentliches Interesse geboten, zur Zielerreichung geeignet sind, das gelindeste Mittel darstellen und eine angemessene Relation zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der öffentlichen Interessen besteht (zum System vgl etwa Öhlinger, Verfassungsrecht, 3. Auflage, 1997, S 353 ff). Daraus wird man nicht zuletzt ableiten dürfen, dass nicht "Lockerungen" der strengsten denkbaren Interpretation einer Zugangsregelung der Rechtfertigung bedürfen, sondern vielmehr umgekehrt grundrechtsbeschränkende Auslegungen (insbesondere Anrechenbarkeitsverluste) begründungspflichtig sind.

Überlegungen zum Sinn des § 109 Abs.1 lit.h KFG müssen von der Frage ausgehen, welche Art von Fähigkeit durch die Praxis denn überhaupt erworben werden soll. Von den fachlichen Voraussetzungen her ist zu betonen, dass das Vorhandensein des für die Unterrichtserteilung erforderlichen fachlichen Wissens in der Fahrschullehrerprüfung bereits geprüft wurde. Welche zusätzliche Qualifikation durch die Praxis erworben werden soll, ist nicht leicht erkennbar. Die Praxis bringt grundsätzlich nur Wiederholung; die dadurch erworbene Routine gleicht sicherlich allenfalls noch vorhandene fachliche Unsicherheiten aus. Daneben mag eine gewisse Routine didaktisch von Vorteil sein, wenngleich im selben Atemzug festzuhalten ist, dass die Quantität der Praxis weder notwendige noch hinreichende Bedingung für didaktische Qualität ist. Der eigentliche Blickpunkt dieses Fähigkeitserwerbs ist jedoch nicht eine qualifizierte Fahrschullehrerschaft in eigener Person (ein Ausbildungsprogramm bzw eine zusätzliche Prüfung in fachlicher oder didaktischer Hinsicht ist denn auch nicht vorgesehen), sondern eine besondere Fähigkeit eines Fahrschulbewilligungsbesitzers. Legt man sich daher die Frage vor, welche für die Bewilligungsinhaberschaft spezifische Qualifikation der Gesetzgeber vor Augen gehabt haben könnte, so tritt allenfalls die Eignung zur Kontrolle der an der eigenen Fahrschule tätigen Fahrschullehrer ins Blickfeld, also im Wesentlichen die Fähigkeit zur Beurteilung, ob die Fahrschullehrer ihre Unterrichtsaufgaben befriedigend erfüllen. Ferner darf bei der Beurteilung der hier vorliegenden Frage nicht aus dem Auge verloren werden, dass, gleichgültig welcher Auffassung man sich hinsichtlich der noch zu erörternden Frage nach der erforderlichen Gesamtmenge der Praxisstunden anschließt, in jedem Fall ohnehin abertausende (!) Praxisstunden gefordert werden. Vor dem Hintergrund dieser Ausgangspunkte ist die Frage nach dem Vorhandensein psychologischer Gesetzmäßigkeiten zu stellen, die eine bestimmte Lage der Praxisstunden innerhalb des Zehnjahreszeitraums erfordern oder, anders formuliert, deren Missachtung eine Fähigkeitsakkumulation verhindert und/oder einen Fähigkeitsverlust bewirkt, und zwar in einem Ausmaß, dass die bewilligungsinhaberspezifische Qualifikation nicht erreicht wird. Eine solche Gesetzmäßigkeit erscheint dem unabhängigen Verwaltungssenat nicht begründbar.

(2.) Zur Frage des erforderlichen Ausmaßes von Praxisstunden

Das erforderliche Ausmaß an Praxisstunden wird durch das Fünfjahreserfordernis bestimmt. Besondere Bedeutung kommt dabei dem Umstand zu, dass das Gesetz eine Vollzeitbeschäftigung nicht verlangt. Aus dem Umstand, dass ein solches Erfordernis nicht ausdrücklich aufgestellt wird, kann nicht geschlossen werden, dass das Gesetz eine Vollzeitbeschäftigung stillschweigend voraussetzt. Eine "Theorie" stillschweigend vorausgesetzter Berufszugangshindernisse wäre rechtsstaatlich bedenklich. Auch der Verwaltungsgerichtshof geht, wie dargelegt, nicht von einem Erfordernis der Vollzeitbeschäftigung aus; er lässt sogar die Herabsetzung der Anforderungen auf das Halbtagsbeschäftigungsausmaß ausdrücklich dahingestellt. Die Erlasspraxis lässt, wie gezeigt, ohnehin ein Halbtagsbeschäftigungsäquivalent genügen. Diese auf den ersten Blick in ihrem konkreten Ausmaß willkürliche quantitative Reduktion erscheint aber bei Beachtung des entstehungsgeschichtlichen Zusammenhanges der gegenständlichen Gesetzesbestimmung - in der geltenden Fassung - vertretbar: Der zitierte Erlass bestand schon vor Einführung des Fünfjahreszeitraums mit der Novelle BGBl.Nr. 375/1988. Bei der Einführung des Fünfjahreszeitraumes baute der Gesetzgeber (die EB sagen zu dieser Verschärfung lediglich, dass die Erteilung einer Fahrschulbewilligung eine "fundierte Ausbildung sowie eine längere Praxis als Fahrschullehrer vorangehen" soll - vgl Grundtner, ebd ) auf die ministerielle Praxis des oben zitierten Erlasses auf, wonach es genügt, wenn "die Tätigkeit als Fahrschullehrer... im Durchschnitt wenigstens einer Halbtagsbeschäftigung gleichkommt". Diese Praxis voraussetzend, hob der Gesetzgeber den Erfahrungssammlungszeitraum auf fünf Jahre an. Die mengenmäßige Reduktion im Verhältnis zum Vollzeitbeschäftigungsäquivalent ist nicht nur historisch erklärbar, sie wird auch bei Beachtung des oben zu rekonstruieren versuchten Inhalts des Erfahrungserwerbs plausibel. Im Hinblick auf die Redundanz der ohnehin auf eine Fachprüfung aufbauenden nicht durch hohe Komplexität gekennzeichneten Tätigkeit muss sich relativ rasch eine Art von "Gesetz des fallenden Grenznutzens" jeder zusätzlichen Praxisstunde bemerkbar machen. Dies wird der Gesetzgeber ebenso berücksichtigt haben, wie den Umstand, dass (bei Wahrung angemessener Mindeststandards) der Markt besser für die Verwirklichung öffentlicher Interessen sorgt als die Behinderung der Konkurrenz durch überzogene Praxiszeiten, die Gefahr laufen, sich bei näherem Hinsehen als bloße - noch dazu von den "beati possidentes" beeinflussbare - Wartezeiten zu entpuppen.

(3.) Schlussfolgerungen

Die Verbindung der obenstehenden Überlegungen zur zeitlichen Lage der Praxisstunden und zum Umfang der erforderlichen Praxisstunden lässt die Rechtsauffassung des LH zumindest als vertretbar erscheinen. Diese Auffassung steht mit dem Wortlaut der gegenständlichen Gesetzesbestimmung durchaus nicht in Widerspruch. Der Gesetzeswortlaut weist, im Gegenteil, auf eine liberale Grundtendenz hin, indem er nicht schlichtweg eine fünfjährige Tätigkeit als Fahrschullehrer fordert, sondern diese Voraussetzung in das Erfordernis der Glaubhaftmachung des für einen Fahrschulbewilligungsinhaber erforderlichen eines Erfahrungserwerbs kleidet. Mit dieser ansonsten unverständlichen "Weichheit" der Formulierung verschiebt sich der Akzent der Bestimmung. Wesentlich wird die Wahrscheinlichkeit eines für die Fahrschulbewilligung ausreichenden Erfahrungserwerbs. Diese Betonung des Wesentlichen nimmt der Umschreibung der Modalität des Erfahrungserwerbs (der Fahrschullehrertätigkeit in einem bestimmten Zeitausmaß) die Starre bzw die Suggestion einer Pflicht zur schematischen Anwendung strengstmöglicher Interpretationsvarianten. Auch die (ohnehin nicht allzu aussagekräftigen) EB und der Sinn des Gesetzes (soweit dieser rational erfassbar erscheint) stehen der Auffassung der Erstbehörde, wie sie in der öffentlichen mündlichen Verhandlung vertreten wurde, nicht entgegen.

Im gegenständlichen Fall hat der Bw das Vollzeitäquivalent zu gut drei Viertel erfüllt. Zumindest unter dieser Voraussetzung erscheint es dem unabhängigen Verwaltungssenat ausreichend, dass der Bw, nach Monaten betrachtet, gut zwei Drittel der erforderlichen Praxiszeit (nämlich über 40 Monate) halbtagsbeschäftigt war.

9.2. Zu den sonstigen Voraussetzungen des § 109 Abs.1 KFG:

Die Erfordernisse der lit.a (Alter, Staatsbürgerschaft), b (Vertrauenswürdigkeit), c (Leistungsfähigkeit), d (Hauptwohnsitz), e (Reifeprüfung), f (Fahrschullehrer-berechtigung) und g (Lenkberechtigung) des § 109 Abs.1 KFG hat der Bw dargelegt (siehe oben 3. - 8.).

9.3. Da der Bw die erforderlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligung zur Errichtung einer Fahrschule mit dem näher beschriebenen Standort in L mit der Ausbildungs- und Weiterbildungsberechtigung für die Kraftfahrzeugklassen A, B, C, E, F erfüllt, war spruchgemäß zu entscheiden.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Bescheid ist kein ordentliches Rechtsmittel zulässig.

Hinweis:

Gegen diesen Bescheid kann innerhalb von sechs Wochen ab seiner Zustellung eine Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof oder an den Verwaltungsgerichtshof erhoben werden; diese muss - von gesetzlichen Ausnahmen abgesehen - jeweils von einem Rechtsanwalt unterschrieben sein. Für jede dieser Beschwerden ist eine Gebühr von 2.500 S (entspricht  181,68 Euro) zu entrichten.

Dr. K l e m p t