Unabhängiger Verwaltungssenat
des Landes Oberösterreich
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VwSen-500164/17/Wim/Bu

Linz, 30.09.2010

                                                                                                                         

 

 

 

 

E r k e n n t n i s

 

 

Der Unabhängige Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich hat durch seine 6. Kammer (Vorsitzende: Dr. Ilse Klempt, Berichter: Dr. Leopold Wimmer, Beisitzer: Mag. Thomas Kühberger) über die Berufung der X, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. X, X, gegen den Bescheid des Landeshauptmannes von Oberösterreich vom 22. März 2010, GZ: Verk-620136/126-2010-Kö wegen Wiedererteilung einer Konzession nach dem Kraftfahrliniengesetz 1999 nach öffentlicher mündlicher Verhandlung am 15.9. 2010, zu Recht erkannt:

 

 

Der Berufung wird keine Folge gegeben und der erstinstanzliche Bescheid bestätigt.

 

Rechtsgrundlagen:

 

§ 66 Abs. 4 Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 – AVG iVm §§ 5 - 7, 15 Abs. 1 und 37 Abs. 3 Kraftfahrliniengesetz 1991 – KflG jeweils idgF.

 

 

 

Entscheidungsgründe:

 

1. Mit dem angefochtenen Bescheid wurde der Berufungswerberin die Konzession für die näher beschriebene Kraftfahrlinie auf der näher beschriebenen Strecke wiedererteilt. Unter Punkt II. wurde sie jedoch bis zum 31. Juli 2016 befristet. Als Begründung wurde dazu von der Erstbehörde angeführt, dass gemäß § 15 Abs. 1 iVm. § 37 Abs. 3 KflG zur Erreichung der Ziele der Landesverkehrsplanung die Konzessionsdauer entsprechend beschränkt wurde.

 

2. Gegen die verkürzte Wiedererteilung der Konzession hat die Berufungswerberin rechtzeitig Berufung erhoben und als Berufungsgrund inhaltliche Rechtswidrigkeit sowie die Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht.

 

Der im erstinstanzlichen Stellungnahmenverfahren im Schreiben der X angeführte Beschluss der Landesregierung sei der Berufungswerberin nicht zu Kenntnis gebracht worden. Auch hinsichtlich der Planungsgrundlagen (des entsprechenden Reginalverkehrskonzeptes) seien der Berufungswerberin keine Unterlage zur Kenntnis gebracht worden.

 

Die rechtlichen Voraussetzungen für die Konzessionserteilung würden vorliegen. Ein Verweis auf ein Planungskonzept sei nur eine rechtlich unverbindliche Empfehlung und als Kriterien für eine allfällige Befristung nicht heranzuziehen. Dem Land Oberösterreich bleibe es völlig unbenommen für zusätzliche Verkehrsleistungen auf der verfahrensgegenständlichen Kraftfahrlinienkonzession eine etwaige durch die Bestimmungen des Vergaberechts gebotene (europaweite) Ausschreibung vorzunehmen. Eine Konzessionserteilung an die Berufungswerberin im gesetzlich vorgesehen Höchstausmaß stehe einer solchen Ausschreibung nicht entgegen. Dies habe sich am Beispiel des bereits erfolgreich umgesetzten Citybusverkehrs in Kirchdorf an der Krems gezeigt.

Die Bestimmung des § 23 Abs. 1 KflG sehe für den Fall, dass über das vorgesehene Fahrplanangebot einer Kraftfahrlinie hinaus Kurse bestellt werden, vor, dass der Besteller oder für diesen die Verkehrsverbundsorganisationsgesellschaft die anwendbaren Bestimmungen des Vergaberechts zu berücksichtigen habe. Im § 23 Abs. 1 zweiter Satz nehme der Gesetzgeber ausdrücklich auf die Fallkonstellation Bezug bei welcher ein anderer Personenkraftverkehrsunternehmer als der bisherige Konzessionsinhaber mit der Durchführung der Kurse betraut werde. Das KflG sehe für den Fall einer aus § 23 resultierenden etwaigen wirtschaftlichen Konfliktsituation ein geradezu gegenteiliges Ausstiegsszenario für den bisherigen Konzessionsinhaber vor. Gemäß § 24 Abs. 1 KflG könne der Konzessionsinhaber einen Antrag auf Enthebung seiner Betriebspflicht stellen dem die Konzessionsbehörde zu entsprechen habe, wenn ihm die Weiterführung des Betriebes nicht mehr zugemutet werden könne. Aufgrund dieser Regelungen gäbe es bereits im Vorhinein keine berücksichtigungswürdigen Ziele gemäß § 37 Abs. 3 KflG welche die erstinstanzliche Behörde im Rahmen der Wiedererteilung der Konzession gegenüber der nunmehrigen Berufungswerberin berücksichtigen hätte dürfen. Dem Land Oberösterreich könnten in Wahrheit dadurch keine Nachteile erwachsen.

 

Es sei überdies vollkommen unverhältnismäßig und verfrüht, schon heute massiv in die Rechte eines Konzessionswerbers einzugreifen nur um für künftige gar nicht feststehende Änderungen von rechtlichen Rahmenbedienungen vorzubauen. Auch der Verwaltungsgerichtshof habe in seinem Erkenntnis von 25. Februar 2009, Zl. 2008/03/0083 die Annahme einer Bindung an das im Landesregierungsbeschluss festgelegte Betriebsaufnahmedatum für rechtswidrig erklärt. Da bereits aus diesem Grunde der damalige Bescheid wegen inhaltlicher Rechtswidrigkeit aufzuheben gewesen sei, habe sich der VwGH nicht mehr ausdrücklich, wenn gleich indirekt zu der Tatsache, dass der dortige Auftrag an die Abteilung 5 des Amtes der Salzburger Landesregierung in Wahrheit eine kompetenzwidrige Weisung der Landesregierung an die bei der Erteilung von Kraftfahrlinienkonzessionen in mittelbarer Bundesverwaltung tätigwerdende Konzessionsbehörde darstelle, geäußert. Die belangte Behörde stütze sich in dem angefochtenen Bescheid unsubstantiiert auf das gesamte Vorbringen der X. Die Berufungswerberin bekämpfe den nunmehrigen Bescheid, der sich ebenfalls auf einen Landesregierungsbeschluss stütze, ausdrücklich auch unter diesem kompetenzwidrigen Aspekt.

 

Der angefochtene Bescheid enthalte nicht den geringsten Anhaltspunkt dafür, dass mit Termin 1. August 2016 irgendwelche Harmonisierungsschritte oder sonstige Attraktivierungen erfolgen könnten und sei nicht geklärt, dass überhaupt schon konkrete Vorkehrungen getroffen worden seien das Konzept oder zumindest dass des betroffenen Linienbündels zu realisieren.

 

Der angefochtene Bescheid vermöge zudem in keiner Weise darzutun, dass die angestrebte Linienbündelung nicht erreicht werden würde, wenn die Konzessionslaufzeiten innerhalb von Planungsregionen nicht harmonisiert würden.

 

Auch die bisherige Judikatur des Unabhängigen Verwaltungssenates des Landes Oberösterreich stehe zu der Berücksichtigung von etwaig zukünftigen Verkehrskonzepten im Widerspruch.

 

Ob im konkreten Falle abgeschlossene Planungen des Landes in Form eines endgültigen zur Umsetzung feststehenden Konzeptes vorlägen, könne durch die Berufungswerberin, da ihr diese Unterlagen nicht übermittelt worden seien, nicht beurteilt werden und werde dies ausdrücklich in Frage gestellt und bestritten.

 

Die Beschränkung der Konzessionsdauer ohne gravierende Gründe sei auch wirtschaftlich für die Berufungswerberin unzumutbar und zeige das der bisher konkrete Verfahrensaufwand.

 

Es wurde daher beantragt, die gegenständlichen Konzessionen im gesetzlich zulässigen Höchstausmaß wiederzuerteilen.

 

3.1. Der Unabhängige Verwaltungssenat hat Beweis erhoben durch Einsichtnahme in den erstinstanzlichen Verfahrensakt sowie Einholung einer Stellungnahme der Abt. Gesamtverkehrsplanung und öffentlicher Verkehr des Amtes der Oö. Landesregierung in wieweit nach dortigem Informationsstand konkrete abgeschlossene Planungen des Bundes oder des Landes vorliegen, die in einem Widerspruch zu Konzessionserteilungen auf die volle vom Gesetz grundsätzlich vorgesehene achtjährige Dauer stünden. Von dort wurde eine Stellungnahme sowie schließlich der Plan für die Bündelung der im Landesgebiet gelegenen Kraftfahrlinien (Linienbündelungsplan) vorgelegt, sowie das Oberösterreichische Gesamtverkehrskonzept. Weiters wurde eine öffentliche mündliche Verhandlung am 15.9.2010 durchgeführt, bei der der Leiter des Verkehrsverbundes sowie der zuständige Sachbearbeiter der Gesamtverkehrsplanung zeugenschaftlich einvernommen wurden.

 

3.2. Der Unabhängige Verwaltungssenat geht vom folgenden entscheidungswesentlichen Sachverhalt aus:

 

Das gegenständliche Konzessionsansuchen zur Wiedererteilung wurde für die gesamte höchstmögliche Konzessionsdauer gestellt.

 

Mit Beschluss der Landesregierung vom 8. Juni 2009 wurde ein so genannter Linienbündelungsplan beschlossen. In diesem Plan werden verschiedene Kraftfahrlinien zu so genannten Linienbündeln zusammen gefasst und für diese im Regelfall nach der längsten noch laufenden Konzession für Wiedererteilungsverfahren entsprechende zeitliche Begrenzungen vorgesehen.

 

In dem für den Beschluss erstellten Amtsvortrag wird ausgeführt:

"Die Wahrung des öffentlichen Interesses an einer sparsamen Haushaltsführung und die Aufrechterhaltung einer funktionsfähigen Aufgabenträgerschaft erfordern jedoch, verkehrlich engverflochtene Linien unterschiedlicher Ertragsstärke zu Linienbündel zusammenzufassen und einer gebündelten Genehmigungsentscheidung zuzuführen. Linienbündel werden geschaffen indem die Genehmigungsabteilung eine Befristung der Laufzeit nach Maßgabe des § 37 Abs. 3 KflG ausspricht und damit für eine Harmonisierung der Ablaufdaten im Bündel Sorge trägt. Mit dieser Vorgangsweise lassen sich die im Oberösterreichischen Gesamtverkehrskonzept dokumentierten Zielsetzungen, insbesondere hinsichtlich der Festlegung einer effizienten Organisation und eines qualitativ hochwertigen Angebots für den öffentlichen Verkehr am Besten erreichen. Die Bildung verkehrlich sinnvoller Linienbündel stellt eine langfristig ausgerichtete strategische Planungsfestlegung für die Vergabe von Verkehrsdiensten durch den Auftraggeber Land Oberösterreich dar."

 

Anschließend sind die Grundlagen für die Festlegung der Bündel im Einzelnen angeführt. In der Folge heißt es:

"Diese Maßnahme dient der Wahrung öffentlicher Verkehrsinteressen und wird mit einem dringenden Handlungsbedarf aufgrund folgender übergeordneter Rahmenbedienungen begründet.

 

1) Bei der Produktion von Verkehrsdiensten werden durch linienübergreifenden Personal- und Fahrzeugeinsatz erheblicher Synergieeffekte und Rationalisierungspotenziale realisiert, die letztlich ein niedriges Niveau der gezahlten Bestellerentgelte bewirken.

 

2) Die über 300 konzessionierten Kraftfahrlinien in Oberösterreich weisen derzeit gänzlich unterschiedliche Ablaufdaten zwischen den Jahren 2008 und 2017 auf. Im Jahr 2009 werden voraussichtlich 25 Verfahren zur Wiedererteilung einer Konzessionen anstehen, im Jahr 2010 verdoppelt sich diese Zahl auf 44 und im Jahr 2011 beträgt die Zahl der zu erledigenden (Wiedererteilungs-) Ansuchen bereits 89.

 

3) Bereits im Oberösterreichischen Gesamtverkehrskonzept 2008 wurde mit Blick auf sich abzeichnende Veränderungen am Personenverkehrsmarkt ein erheblicher Anpassungsdruck struktureller Rahmenbedingungen dokumentiert. Tatsächlich wird nun die neue EG-Nahverkehrsverordnung VO (EG) Nr. 1370/2007, veröffentlicht im Amtsblatt der Europäischen Union am 3. Dezember 2007, am 3. Dezember 2009 in Kraft treten. Die neue Verordnung, die immer dann Anwendung findet, wenn ein ausschließliches Recht und/oder die Gewährung eines finanziellen Ausgleiches für Verkehrsdienste gezahlt wird, fordert die Ermittlung der Betreiber auf Basis eines fairen und transparenten Wettbewerbsverfahrens. Aufgrund der langen Laufzeiten der Linienkonzessionen ist es daher unabhängig von der nationalen Ausgestaltung der o. g. Verordnung dringend erforderlich, einen langfristig wirtschaftlich tragbaren und rechtssicheren Handlungsrahmen für die Vergabe von Verkehrsdiensten herzustellen.

 

Ohne der Maßnahme Linienbündelung ist aus Sicht der Fachabteilung Gesamtverkehrsplanung und öffentlicher Verkehr zu befürchten, dass aufgrund der allgemeinen Zunahme der Wettbewerbsorientierung oberösterreichischer Verkehrsunternehmen ein Genehmigungswettbewerb um die Konzessionen der ertragsstärksten Linien entsteht ("Rosinenpicken"). Dies würde eine erhebliche wirtschaftliche Schieflage im Gesamtnetz bewirken, da einerseits private Gewinne auf den Hauptstrecken ermöglicht werden, während sich andererseits die finanzielle Verantwortung der öffentlichen Hand hinsichtlich der verbleibenden gemeinwirtschaftlichen Zubringerlinien erhöhen würde. Die Folgen wären höhere Kosten für die bestellten Verkehrsdienste, da bestehende unternehmensinterne Querausgleiche zwischen ertragsstarken und ertragsschwachen Linien zum Erliegen kämen.

 

Im Falle einer Anwendungsverpflichtung der o.g. Verordnung ist außerdem das Land Oberösterreich gezwungen einzelne Linien nach Ablauf der Konzessionszeit aus den erwähnten Produktionsprozessen herauszubrechen und isoliert nach dem neuen Vergaberegime zu vergeben. Vor allem in diesem Fall sind im Ergebnis Kostensteigerungen für Verkehrsdienste mit Bussen zu erwarten. Zusätzlich weisen die Verfahrenskosten einen hohen Fixkostenanteil auf, sodass im Fall von linienbezogenen Einzelvergaben die Verhältnismäßigkeit von Vergabekosten und dem Wert des zu vergebenden Verkehrsdienstes nicht mehr gegeben ist. Die Linienbündelung ist daher Bestandteil der vom Oberösterreichischen Landesrechnungshof im Prüfbericht vom Juni 2008 eingeforderten, umfassenden Strategie zur raschen Einführung des Wettbewerbs bei Leistungsbestellungen."

 

Im konkreten Fall ist die beantragte Kraftfahrlinie dem Linienbündel Unteres Mühlviertel/Donauraum zugeordnet für das eine Begrenzung mit 31.7.2016 vorgesehen ist. Im erstinstanzlichen Stellungnahmeverfahren zur Wiedererteilung der Konzession wurde vom Verkehrsverbund eine diesbezügliche Stellungnahme einer Begrenzung eingebracht unter Hinweis auf den Regierungsbeschluss.

 

Im Oö. Gesamtverkehrskonzept findet sich ein eigener Abschnitt über die Vergabe von Verkehrsdiensten und es werden hier nähere Schritte einzelnen Konzepten vorbehalten.

 

3.3. Der festgestellte Sachverhalt ergibt sich aus dem erstinstanzlichen Verfahrensakt sowie den zusätzlichen eingeholten Unterlagen und auch aus den übereinstimmenden Aussagen der einvernommenen Zeugen. Er wurde im Rahmen der Feststellungen auch von keiner Verfahrenspartei in Abrede gestellt.

 

4. Der Unabhängige Verwaltungssenat hat erwogen:

 

4.1. Grundsätzlich sind die Bestimmungen für die Erteilung und auch für die Wiedererteilung der Konzession in den § 5 bis 7 des Kraftfahrliniengesetzes 1999 geregelt.

 

Gemäß § 15 Abs. 1 KflG wird die Konzession zum Betrieb einer Kraftfahrlinie auf höchsten acht Jahre erteilt. Bei Vorliegen eines zeitlich begrenzten oder nur vorübergehenden Verkehrsbedürfnisses sowie zur Erreichung der im § 37 Abs. 3 KflG angeführten Ziele kann sie auch für einen kürzeren Zeitraum erteilt werden.

 

Gemäß § 37 Abs. 3 KflG haben die Aufsichtsbehörden bei ihren Maßnahmen auch die Ziele der Bundes- und Landesplanung zu beachten.

 

4.2. Der von der Oö. Landesregierung beschlossene Linienbündelungsplan stellt aus Sicht des Unabhängige Verwaltungssenat eine derartige Landesplanung dar. Die Gründe für die Sinnhaftigkeit dieser Planung wurden im Amtsvortrag für diesen Regierungsbeschluss ausführlich erläutert und sind in den Sachverhaltsfeststellungen angeführt. Sie erscheinen durchaus schlüssig und folgerichtig. Für den Unabhängigen Verwaltungssenat ist es nachvollziehbar, dass im Zuge von längerfristigen Planungen auch Aspekte der optimierten und ressourcenschonenden Vergabe von künftigen Linienkonzessionen entsprechend bedacht werden und versucht wird hier eine möglichst optimale Vorgehensweise zu erreichen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob nicht auch ohne eine derartige Linienbündelung eine Vergabe möglich ist, sondern muss es Sinn einer derartigen Planung sein die Grundlagen für ein möglichst optimiertes Vorgehen zu schaffen.

So wurde insbesondere auch in den Aussagen des Leiters des Verkehrsverbundes dargelegt, dass in der Linienbündelung ein Instrument gesehen wird einen Übergang in einen geregelten Wettbewerb zu finden und grundsätzlich geplant ist, diese Linienbündel als Lose gemeinsam zu vergeben damit dies einerseits verfahrensökonomisch abgewickelt werden kann und andererseits der Linienbetrieb auch gesamtwirtschaftlich zweckmäßige erfolgen kann, da sinnvolle Pakete in Form von Losen zur künftigen Ausschreibung gelangen können.

Dazu schadet es nicht, dass solche Vergabeverfahren bisher praktisch in Oberösterreich noch nicht durchgeführt wurden, da durch den Linienbündelungsplan das generelle Oö. Gesamtverkehrskonzept umgesetzt wird und dies auch zur Umsetzung der regionalen Verkehrskonzepte insbesondere der darin vorgesehenen Taktverkehre dient.

Die im Amtsvortrag zum Regierungsbeschluss sowie im Oö. Gesamtverkehrskonzept enthaltenen Grundsätze werden in ihrer Detailausgestaltung nach dem Linienbündelungsplan durchaus als zweckmäßige Maßnahme zu Erreichung dieser Ziele gesehen.

 

Die §§ 7 und 14 des Kraftfahrliniengesetzes sehen einen zumindest noch partiellen Schutz des bestehenden Konzessionsinhabers vor. So ist nach diesen Regelungen praktisch der wirtschaftliche Betrieb einer bestehenden Kraftfahrlinie geschützt und hindert eine wirtschaftliche Beeinträchtigung derselben die Erteilung weiterer Konzessionen im selben Verkehrsbereich. Daher würden laufende Konzessionen auch einen gewissen Wettbewerbsvorteil in einem zukünftigen Vergabeverfahren bedeuten. Durch die Linienbündelungsbefristung können auch Probleme bzw. Streitigkeiten und damit Verzögerungen im Vergabeverfahren mit bestehenden Konzessionären verhindert werden können.

 

Im Gegensatz zum Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes von 25. Februar 2009, Zl. 2008/03/0083 für Salzburg handelt es sich beim oberösterreichischen Linienbündelungsplan nicht um eine Weisung an die Konzessionsbehörde sondern wird dieser wie vom Leiter des Verkehrsverbundes dargelegt wurde, so umgesetzt, dass die Verkehrsverbundsorganisationsgesellschaft sich gebunden fühlt im Stellungnahmeverfahren zur Erteilung bzw. Wiedererteilung der Kraftfahrlinienkonzession auf diese Planungen hinzuweisen und die entsprechenden Befristungen anzuregen. Für den Unabhängigen Verwaltungssenat ist es durchaus nachvollziehbar und verständlich, dass sich die Verkehrsverbundgesellschaft an den Beschluss der Linienbündelung für gebunden erachtet, da sie ja im Auftrag des Landes tätig wird und daher auch die Interessen der Gesamtverkehrsplanung in das Konzessionsvergabeverfahren einzubringen hat. Die Konzessionsbehörde hat im Rahmen der einschlägigen gesetzlichen Regelungen insbesondere des § 37 Abs. 3 auch die Ziele der Bundes- und Landesplanung zu beachten und bei ihrer Entscheidung der Festlegung der Laufzeit diese Überlegungen miteinzubeziehen. Von einer absolute Bindung an die Stellungnahme des Verkehrsverbundes bzw. an diesen Linienbündelungsplan kann jedoch nicht ausgegangen werden.

 

Im Gegensatz zur früheren Entscheidung des Unabhängigen Verwaltungssenates liegen nunmehr konkrete Planungen vor, die auch bereits in Umsetzung begriffen sind, sodass hier nicht vom gleichen Sachverhalt ausgegangen werden kann.

 

Indem die Erstbehörde entsprechend dem vorgelegten Linienbündelungsplan die vom Verkehrsverbund angeregte Befristung in ihren Konzessionswiedererteilungsbescheid übernommen hat, hat sie die Ziele der Landesplanung beachtet und ist somit ihrer gesetzlichen Verpflichtung gemäß § 37 Abs. 3 KflG nachgekommen. Es war daher spruchgemäß zu entscheiden.

 

4.3. Zu den in der Berufung vorgebrachten Verfahrensmängeln insbesondere dem fehlenden Parteiengehör ist auszuführen, dass diese durch das umfassende Ermittlungsverfahren und die der Berufungswerberin zur Verfügung gestellten Unterlagen auf jeden Fall saniert sind.

 

5. Es wird darauf hingewiesen, dass für die gegenständliche Berufung Stempelgebühren in der Höhe von 13,20 Euro angefallen sind. Ein entsprechender Zahlschein liegt bei.

 

 

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Bescheid ist kein ordentliches Rechtsmittel zulässig.

 

Hinweis:

Gegen diesen Bescheid kann innerhalb von sechs Wochen ab seiner Zustellung eine Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof und/oder an den Verwaltungsgerichtshof erhoben werden; diese muss – von gesetzlichen Ausnahmen abgesehen – jeweils von einer bevollmächtigten Rechtsanwältin oder einem bevollmächtigten Rechtsanwalt eingebracht werden. Für jede dieser Beschwerden ist eine Eingabegebühr von 220 Euro zu entrichten.

 

 

Dr. Ilse Klempt

 

Beachte:

Beschwerde gegen vorstehende Entscheidung wurde abgelehnt.

VfGH vom 09.03.2011, Zl.: B 1603/10-8

 

Beachte:
vorstehende Entscheidung wurde aufgehoben;


VwGH vom 08.09.2011; Zl. 2011/03/0113, 2011/03/0114 und 2011/03/0115-7

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